П’ятдесят відтінків реформи, або завдяки чому збираються забезпечувати справедливе правосуддя в державі

 Видання: «Закон і Бізнес»

Номер видання: №1-2 (1195-1196)
Автор: ЛЕВ СЕМИШОЦЬКИЙ, НАТАЛІЯ ШНИР

Зміни в судовій системі, які останні кілька місяців анонсували Президент та його оточення, набули реальних обрисів. В останні дні грудня до парламенту був унесений законопроект із гучною назвою «Про забезпечення права на справедливий суд» (№1656). Ним, окрім іншого, пропонується розширити повноваження Верховного Суду, змінити механізм формування Ради суддів та органів, відповідальних за добір кадрів у системі. Утім, найбільш детально виписані процедури притягнення суддів до відповідальності та їх поголовної переатестації.

Усе нове — незабуте старе?

Після того як Уряд оприлюднив своє бачення перебудови судової системи, на вул. Банковій вирішили перехопити ініціативу в проведенні реформи — наприкінці жовтня була створена відповідна рада з питань її проведення, а вже 18 грудня заступник глави Адміністрації Президента Олексій Філатов, на якого були покладені функції координатора цього дорадчого органу, оголосив про завершення роботи. Щоправда, ще тиждень документ, напевне, доопрацьовувався, адже у Верховній Раді його побачили в передостанній сесійний день минулого року.

Проте швидкість, з якою законопроект пройшов попередній розгляд у парламентських підрозділах, свідчить, що глава держави мав намір ще до Нового року отримати схвалення своєї ініціативи. Принаймні в першому читанні. Так, уже за день, у суботу, вона отримала зелене світло від профільного парламентського комітету. Що й не дивно, оскільки очолює його представник Президента у ВР Руслан Князевич. День на вивчення дали головному науково-експертному управлінню ВР, аби отримати бодай якийсь аналіз положень документа. Однак експерти встигли не тільки відзначити переваги президентської ініціативи, а й застерегти від окремих вад.

Далі процес загальмував. Уносити такий амбітний проект на розгляд утомлених бюджетними перемовинами нардепів не ризикнули. Обмежилися внесенням до порядку денного поточної сесії. Напевне, розраховували, що під час двотижневого відпочинку нардепи або самостійно вникнуть у глибину реформаторських задумів, або їм у цьому допоможуть керівники фракцій, аби Р.Князевичу не довелося з трибуни пояснювати, які ж запобіжні механізми, відмінні від чинних, гарантуватимуть право на справедливий суд.

Утім, як уже відзначили експерти, особливих зусиль для вивчення документа не знадобиться: зі змінами допоможе розібратися порівняльна таблиця, а відмінності від чинного закону «Про судоустрій і статус суддів» містять лише з півсотні положень. У проекті збережено і саму структуру, і переважну більшість положень та навіть назв глав і розділів акта зразка 2010 року.

До речі, єдиним можливим поясненням появи другої редакції, на думку фахівців із законотворчості, може слугувати якраз бажання уникнути необхідності акцентувати увагу на тому, що ж нового привносить реформаторський проект. Особливо в разі, коли пропонується скасувати положення, внесені в революційному запалі в лютому та квітні 2014 року.

Почали з десерту — повноважень ВС

Сам проект №1656 умовно ділиться на дві частини й починається не з «головної страви» — закону «Про судоустрій і статус суддів», а зі змін до процесуальних кодексів та закону «Про Вищу раду юстиції». Перші передбачають допуск заяв про перегляд судових рішень до провадження у ВС без попереднього фільтру в касаційній інстанції. З’являються й дві нові підстави для такого перегляду — неоднакове застосування судами касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права або неврахування ними висновків, викладених у постановах ВС.

Революційними ці новели не назвеш. Про необхідність розширення повноважень ВС, насамперед щодо безпосереднього доступу до найвищого судового органу, говорили ледь не відразу після проведення реформи 2010 року. Одні застерігали, що така практика призведе до перевантаження ВС, інші нарікали, що в межах цих повноважень неможливо забезпечити єдність судової практики. Разом з тим такі урізані функції фактично захистили Верховний Суд від критичних стріл, що дозволило авторам проекту №1656 подати ВС як єдиний справедливий суд у країні в останні роки. По суті, лише це й виправдовує як амбітну назву проекту в цілому, так і розташування його частин.

Аби право на справедливий суд забезпечувалося швидше, ВС буде наділений правом за певних умов скасовувати чи залишати в силі будь-яке рішення нижчих («несправедливих», за логікою проекту) інстанцій, змінювати його пов­ністю або частково, а також ухвалювати власне. Причому робити це має в доволі стислі строки. Залишимо спеціалістам запитання, чи можна це назвати «повторною касацією». Лише нагадаємо, що у рішенні Конституційного Суду від 11.03.2010 №8-рп/2010 (що власне і спричинило обмеження повноважень ВС 4,5 року тому) застережено: «Конституційний статус Верховного Суду як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції не передбачає наділення його законодавцем повноваженнями касаційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів, які реалізують повноваження касаційної інстанції».

Прикметно, що, попри акцент на забезпечення справедливості судочинства, автори проекту залишили Пленум ВС без права давати роз’яснення рекомендаційного характеру на підставі проведеного узагальнення судової практики. Хоча в пленумів вищих спеціалізованих судів такі повноваження збережені.

Крім того, як устигли відзначити експерти ГНЕУ, автори документа вважають, що суттєве розширення повноважень ВС не потребуватиме збільшення чисельності самих суддів. А можливість залучити додаткових працівників апарату, які хоча б попередньо вивчали весь вал скарг, що обрушиться на Суд, перекреслюється обмеженнями, встановленими державним бюджетом на 2015 рік. Тож в експертів виникають сумніви, що 48 суддів ВС разом з апаратом у теперішній кількості впораються з навантаженням, що зросте мінімум у кілька разів. Адже, попри тезу про «суцільну недовіру до суду», що нав’язується політиками суспільству, прості українці не припиняють шукати справедливість саме в судах. Тим більше — у найвищому, а отже, і найсправедливішому з них.

Скільки грошей — стільки судів

Крім загальних вимог Уряду щодо необхідності скорочення штатів державних органів задля збільшення верхньої межі зарплат, задоволених у пакеті з держбюджетом на 2015 рік, судову систему може очікувати й скорочення установ. Принаймні у проекті №1656 усі передумови для цього закладені.

Так, передбачається поява міжрайонних та окружних апеляційних судів загальної юрисдикції. Однією з підстав для утворення чи ліквідації суду може слугувати «необхідність оптимізації видатків державного бюджету». Як це співвідноситься з іншою підставою для зміни структури судів — «потребою поліпшити доступність правосуддя», а також із забезпеченням права на справедливий суд, напевне, знають лише автори документа.

Можливо, аби спростити процес скорочення кількості установ, від роботи над проектом усунули не тільки міністра юстиції (що логічно з огляду на принцип поділу влади), а й голів вищих спеціалізованих судів. За проектом, для реорганізації будь-якого суду достатньо пропозиції Державної судової адміністрації. І якщо штат певного суду ДСАУ визначає за погодженням із Радою суддів, то створення чи ліквідацію установи — ні.

Якщо на вул. Банковій вирішать, що той чи інший суд не потрібний, достатньо послатися на скрутне економічне становище й необхідність економити. Тоді голова ДСАУ опиниться між молотом і ковадлом. З одного боку, його призначає та звільняє РСУ, тому він так чи інакше має враховувати позицію органу самоврядування, а з другого — є розпорядником бюджетних коштів, яких на суди ніколи не виділялося достатньо. Можна розраховувати на підтримку вищого керівництва та членів РСУ, але над більшістю проект заносить дамоклів меч переатестації, а кар’єрне зростання ставить у залежність від рішення глави держави (більш докладно цю частину проекту ми проаналізуємо в наступному числі «ЗіБ». — Прим. ред.).

Звісно, такий спосіб позбутися «незручних» суддів та голів, як реорганізація, більш м’який, ніж одночасне звільнення всіх служителів Феміди, що пропонують радикально налаштовані нардепи. Він навіть випробуваний свого часу Президентом Леонідом Кучмою, який 2004 року одночасно ліквідував 73 установи, об’єднавши 146 міських і районних судів. Та чи має цей шлях щось спільне із «забезпеченням права на справедливий суд», який ніколи таким не буде, якщо залежатиме від примх політиків чи наявності кош­тів у бюджеті?

Чим менше самоврядування, тим краще

Утім, на незалежність судової влади ніхто прямо не зазіхає, зберігаючи в законі положення про те, що «суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення самостійності судів і незалежності суддів». Натомість автори проекту підійшли до цього питання з несподіваного боку, запропонувавши… ліквідувати всі три ради суддів спеціалізованих судів та скоротити чисельність Ради суддів.

Якщо навіть порівнювати із законом зразка 2010 року, то в разі ухвалення проекту №1656 загальна чисельність представників суддівського самоврядування зменшиться із 44 (чотири ради по 11 членів) до 33. Порівняймо це число з розгалуженою мережею та кількістю органів адвокатського чи прокурорського самоврядування — і питання довіри з боку політиків до судової влади та зацікавленості в її незалежності відпаде само собою. Адже з теорії управління добре відомо, що чим менше об’єктів, тим їх легше контролювати.

Зміниться й представництво в РСУ кожної юрисдикції. Нині більшість у ній — за «загальниками», але проект усуває цю несправедливість і забезпечує представникам адміністративних і господарських судів разом паритет із загальними судами: 16 на 16. Тож під час принципових голосувань вирішальною ставатиме думка представника ВС.

Ставлення до суддівського самоврядування добре ілюструє відсутність у «Перехідних положеннях» проекту бодай згадки про те, як довго функціонуватиме РСУ в нинішньому вигляді. Можемо припустити, що це триватиме чи то до позачергового з’їзду, який має дообрати членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, чи то більш тривалий час.

До речі, повноваження самої РСУ майже не змінюються. Напевне, переважає думка, що цей орган на справедливість судочинства не впливає або із цим усе гаразд. Єдина новація — рада залучається до схвалення процедури проведення атестаційного іспиту та його оцінювання.

Косметична правка торкнулася права цього органу приймати рішення про врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності суддів, голови та членів ВККС, голови ДСАУ та його заступників. Із цього переліку зникли судді КС. Можливо, тому, що, на думку розробників документа, в єдиному органі конституційної юрисдикції вже не існує підстав ні для реального, ні для потенційного конфлікту. Й, оскільки проект жодним словом не зачіпає КС, можна припустити, що і справедливість у цьому органі вже не ставиться під сумнів. Або до закону про КС просто не дійшли руки.

Реформа на рік?

Взагалі, за загальною оцінкою багатьох експертів, проект має швидше проміжний характер, оскільки без змін до Конституції (на чому не раз наголошували європейські експерти) нової якості українського судочинства вже не досягти. А після внесення таких змін доведеться дійсно кардинально переписувати й закон «Про судоустрій і статус суддів».

Та й сам проект №1656, хоч і був схвалений вельми представницьким дорадчим органом, уже викликав нарікання як фахівців, так і самих членів Ради з питань судової реформи при Президентові. Остання ж відіграла роль приймальної комісії, яка своєю присутністю фактично освятила «тимчасову споруду», аби законодавець міг послатися на її авторитетну участь у перебудові. Але ж «жити» в ній будуть майже 9 тис. суддів та 35 тис. працівників апарату судів, а приходити «в гості» — мільйони українців.

Зміни у структурі чи повноваженнях органів влади тільки тоді можна назвати реформою, якщо вони призводять до нової якості. Інакше це лише «косметичний ремонт», до якого в даному разі навіть додаток «євро» не підлаштуєш.

Далі буде…

ПРЯМА МОВА

«Нічого принципово нового законопроект дати не може, доки не будуть унесені зміни до Конституції»

Валентина СіМОНЕНКО, голова Ради суддів України:

— Пропозиції РСУ були враховані під час голосування за законопроект лише частково, а тому багато з них до документа не ввійшли. Проте за закон у цілому я голосувала, адже переконана, що систему треба змінювати й приймати новий закон.

Що стосується бачення радою судової реформи та її зауважень із цього приводу, то вони можуть бути враховані при внесенні змін до Конституції. Адже частина положень просто не може реалізуватися без зміни Основного Закону. Зокрема, не підтримала Рада наших пропозицій щодо квотності в РСУ та визначення єдиного розпорядника державних коштів. Ми розуміємо, що законотворчий процес багатогранний та тривалий, а тому сподіваємося, що решта пропозицій, яка не знайшла підтримки в Раді, може бути винесена парламентарями на розгляд ВР.

Утім, наголошую, що нічого принципово нового законопроект дати не може, доки не будуть унесені зміни до Конституції. Саме зміна положень Основного Закону стане чинником фундаментальних змін і щодо єдиного розпорядника бюджетних коштів у судовій владі, і щодо місця Верховного Суду в системі.

Так, закон передбачає суттєве збільшення повноважень ВС, зокрема в частині оскарження рішень. Мені здається, що це є принциповою новелою. ВС має самостійно визначати питання про допуск до свого провадження справ, пов’язаних із неоднаковим застосуванням норм права. Чинний закон «Про судоустрій і статус суддів» таких повноважень для найвищої судової інстанції не передбачає. Звісно, подібні новели стануть чинником відбудови нової системи судів в Україні.

Якщо ж аналізувати весь документ схематично, то чимало принципових моментів стосуються суддівського самоврядування. Маю на увазі зміну квоти суддів господарської та адміністративної юрисдикції в РСУ. Це, безумовно, вплине на наслідки голосування під час прийняття РСУ рішень. До того ж кількість членів РСУ зменшується із 40 до 33. Здавалося б, момент не принциповий, втім, для самоврядників він є дуже суттєвим.

Взагалі питанню самоврядування приділено багато уваги. У проекті пропонується ліквідувати ради суддів, залишивши єдиний орган суддівського самоврядування — РСУ. Отже, ступінь важливості проекту дуже висока.

"Проект надає право, прикриваючись потребами економії коштів, ліквідувати суди на свій розсуд"

Валентин ЗАГАРІЯ, керуючий партнер ЮФ «Спенсер і Кауфманн»:

- Замість посилення незалежності судової влади Президент своїм проектом від 26.12.2014 №1656 фактично створює додаткові можливості впливу на суддів.

Наприклад, оновлена стаття 19 закону «Про судоустрій і статус суддів» передбачатиме додаткову підставу для ліквідації будь-якого українського суду – необхідність оптимізації видатків державного бюджету.

Нагадаю, сьогодні ліквідувати суд вкрай складно, бо згідно чинного закону для цього необхідно на законодавчому рівні змінювати систему судів або міняти адміністративно-територіальний устрій країни.

А от потреба оптимізації видатків державного бюджету існувала і існує завжди. Відтак, проект надає гаранту Конституції право, прикриваючись потребами економії коштів, ліквідувати суди на свій розсуд.

Чи є за таких умов судова гілка влади незалежною від Президента? Безумовно, що ні. Адже завжди існуватиме можливість «підказати» голові суду справедливе, на думку Адміністрації Президента, рішення, що слід винести у тій або іншій справі, підкріпивши свою «пропозицію» проектом Указу про ліквідацію суду.

«Зміни спрямовані на коригування контролю над суддями»

Максим РАЙКО, екс-заступник міністра юстиції України:

— Мені здається, що до обговорення законопроекту та запровадження найкращої європейської практики мають бути залучені передусім представники суддівського корпусу, громадські організації та європейські експерти. Також варто нагадати, що Венеціанська комісія ще у 2010 році рекомендувала задля приведення судочинства до європейських стандартів та створення ефективної системи правосуддя в Україні проводити глибоку конституційну реформу, а не обмежуватися постійним редагуванням на рівні законів.

Готовий погодитися з думкою експертів, що цей законопроект багато в чому повторює норми чинного закону «Про судоустрій і статус суддів». Ті ж новели, які в ньому закладені, спрямовані здебільшого на розширення повноважень Верховного Суду, регламентацію порядку добору суддів, їх атестації та дисциплінарної відповідальності. Якщо скасування інституту допуску справ до провадження у ВС, на мою думку, має позитивні ознаки, то решта змін спрямовані на коригування контролю над суддями, що навряд чи можна назвати позитивним трендом для незалежності судової влади.